(Curadoria Agro Insight)
Hoje na curadoria Agro Insight trouxemos um artigo dos autores: Priscila de Oliveira Rodrigues, Taíze Carvalho Santos e Sued Wilma Caldas Melo. O artigo faz parte do Boletim da Agricultura Familiar (v.1, n.2), produzido pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), e aborda a importância do Programa de Aquisição de Alimentos no contexto da agricultura familiar e das comunidades tradicionais, destacando a necessidade de transversalidade nas discussões sobre políticas públicas, uma vez que problemas sociais complexos exigem discussões plurais para que sejam atendidas as demandas sociais multissetoriais.
ARTIGO: O Programa de Aquisição de Alimentos: Um olhar sobre a transversalidade e a interseccionalidade
Introdução
Ao se desenhar políticas públicas para o meio rural, devem ser considerados os impactos das relações entre os indivíduos e o campo, como surgiram essas organizações sociais e sua forma de interação com o Estado. O Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, por exemplo, traz em sua norma de compra dos produtos da agricultura familiar uma priorização dos assentamentos de reforma agrária, das comunidades tradicionais indígenas e de comunidades quilombolas, almejando atingir também outras demandas sociais.
Dada a dinamicidade do mundo moderno e o fato de sermos seres sociais constituídos em redes de associações que formam um coletivo, muitos dos problemas são comuns a uma infinidade de atores, ultrapassando o círculo de pessoas imediatamente envolvidas e de objetos a serem discutidos. Os problemas relacionados às desigualdades sociais, por exemplo, além de envolverem diversas camadas sociais, podem ser catalogados em diferentes espectros, como: de gênero, de raça, de classe, e assim por diante.
Com o intuito de abordar a necessidade de se repensar políticas públicas transdisciplinares e interseccionais, este artigo tem como objetivo olhar o Programa de Aquisição de Alimentos como uma política transversal a partir da análise dos recursos investidos no Programa. Para isso, foi utilizado o recorte das questões de gênero e de público atendido, em especial, as comunidades quilombolas no período que compreende de 2015 a 2019.
Transversalidade e Interseccionalidade em Políticas Públicas
Apesar de poder ser vista como uma alternativa à gestão verticalizada, a transversalidade envolve aspectos que requerem ressignificação do modo de pensar. A transversalidade se propõe, simultaneamente, como conceito e como instrumento organizativo, comporta relação com processos de coordenação lateral e/ou intersetorial, mas não deveria ser confundida com esses processos (CRUZ, 2018, apud SERRA, 2005). Ou seja, a transversalidade inclui novos pontos de vista, novas perspectivas multidimensionais. Tem-se a possibilidade de uma construção de políticas públicas pautadas “na colaboração e no diálogo”.
As políticas transversais podem ser compreendidas como ações que buscam a inserção de suas temáticas em diversos âmbitos governamentais, os quais não necessariamente precisam ter uma proximidade entre si (REINACH, 2013). É válido ressalvar que esse modelo de análise restritiva não se limita ao ambiente exterior ao Órgão, ao contrário, muitas vezes, as Coordenações internas também desejam atuar somente em seus nichos sem pensar muito no todo institucional. Não é fácil delimitar até que ponto um órgão pode/deve atuar em problemas complexos, isso faz com que a transversalidade seja ainda mais necessária.
Pensando em um dos públicos-alvo do PAA, os povos e comunidades tradicionais, como os quilombolas, já se percebe a necessidade de se olhar para a política que atende a essa comunidade de maneira transversal, tendo em vista as especificidades socioculturais de tais grupos. A transversalidade é uma oportunidade de se somar esforços em discussões mais participativas de outros setores que influem nas condições desses povos tradicionais, bem como de sua própria participação. A adoção de uma perspectiva transversal envolve uma mobilização e um comprometimento com a demanda social a ser debatida, de modo que, não poderia ser resolvida individualmente de modo verticalizado.
Quando pensamos em políticas públicas mais participativas e que envolvam os diferentes setores da sociedade, precisamos considerar outros aspectos relacionados à construção social que influenciam diretamente os atores envolvidos nessas políticas. E isso nos permite chegar ao conceito de Interseccionalidade, que pode ser compreendida como uma conceituação que almeja compreender as “consequências estruturais e dinâmicas da interação entre dois ou mais eixos da subordinação” (RODRIGUES, 2013).
A interseccionalidade permite que o mesmo fato (leia-se aqui problema) seja percebido em seus diversos nichos sociais, isso permite que ele receba a solução mais adequada para o grupo específico. Assim, a política pública criada consegue uma melhor solução para a demanda de cada grupo, haja vista ela poder atuar imersa em sua cultura e em suas especificidades.
Um órgão apenas, de forma isolada, não consegue atuar acertivamente no seu objetivo de fazer com que uma política pública atinja uma população tradicional, por exemplo os quilombolas, e isso é ainda mais difícil quando se trata de abordar as questões específicas de gênero. Posto isso, é consensual que a interseccionalidade deve estar mais presente no Estado brasileiro, pois há desigualdades em diversos âmbitos que seriam mais facilmente amenizadas, caso fosse aplicado o conceito de interseccionalidade.
No espectro gênero, percebe-se que esse pode possuir intersecção com diversos aspectos, quais sejam: aqueles relacionados a classes sociais e a grupos raciais, sendo ambos também permeados por traços identitários diversos. Por isso, apesar de carecer de atenção específica, essa deve ser multisetorial. Para tal especificidade, é válido trazer o que dispõe Botelho et Nascimento (2016), os autores acreditam que, para lidar com problemas multicausados, como é o caso daqueles oriundos de questões de gênero, as políticas transversais e interseccionais são essenciais, haja vista, se pensarmos especificamente no espectro gênero, ser esse contemplado, tanto com privilégios, como por opressões.
Considerar as questões de gênero e raça em políticas públicas é deveras relevante, pois, muitas vezes, esses grupos são desfavorecidos socialmente e utilizam dos programas sociais para trazerem mais inclusão social para si. Todavia, apesar de o objetivo principal das políticas ser “promover a inclusão”, comumente, a intersecção mulheres negras ainda não possui políticas específicas para si, em especial, no âmbito da agricultura, o que dificulta que esse processo de “inclusão” aconteça.
Segundo Carneiro (2011), cabe dizer que os quilombolas são organizados em comunidades, essas surgidas de uma luta histórica, as quais têm resistido às diversas influências externas. Eles estão sempre lutando por sua inclusão social, principalmente, por meio de políticas públicas que almejem oferecer atenção integral aos menos assistidos.
É válido trazer que a constituição dos quilombos foi influenciada por alguns aspectos, quais sejam: aquisição de terras por famílias alforriadas; recebimento de terras pela prestação de serviços, tanto a senhores, quanto ao Estado, permanência em terras, após serem deixadas pelos proprietários; ou por negociações estabelecidas entre escravos e senhores, dentre outros fatos (ALMEIDA, 1998).
Diante do que fora exposto, compreende-se que pensar em políticas públicas de maneira interseccional é olhar para diferentes públicos, que estão, muitas vezes, às margens das discussões, dado seu contexto histórico-estrutural, suas especificidades culturais, dentre outros. Além disso, é sobressalente o fato de que políticas que são pensadas de formas interseccionais tendem a serem mais efetivas e inclusivas.
O contexto do PAA
O Programa de Aquisição de Alimentos foi criado pelo art. 19 da Lei nº10.696, de 02 de julho de 2003, com as finalidades básicas de promover o acesso à alimentação e de incentivar a agricultura familiar. Este Programa promove a compra de alimentos produzidos pela agricultura familiar, em nível municipal e federal, e os destina às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e àquelas atendidas pela rede socioassistencial, pelos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional e pela rede pública e filantrópica de ensino (BRASIL, 2020).
A modalidade Compra para Doação Simultânea é principal forma de operacionalização do Programa, ela busca incentivar que a produção local da agricultura familiar atenda às necessidades de complementação alimentar das entidades da rede socioassistencial, dos equipamentos públicos de alimentação e nutrição (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Bancos de Alimentos) e, em condições específicas definidas pelo Grupo Gestor do PAA, da rede pública e filantrópica de ensino, promovendo a articulação entre a produção de agricultores organizados e essas demandas locais.
Apesar de possibilitar melhores condições de manutenção dos meios e modos de vida de agricultores familiares de comunidades tradicionais, o PAA, segundo Favareto (2010), no caso específico dos indígenas e quilombolas, não alcança a mesma visibilidade dos agricultores familiares e trabalhadores rurais sem-terra. Mesmo nas regiões em que esses segmentos têm expressão numérica, eles estavam ausentes das articulações territoriais e, em decorrência, poucas vezes foram alcançados pelos principais investimentos feitos ali. Ainda segundo o autor, outra ressalva negativa diz respeito à ausência de organizações de jovens agricultores ou da participação individual de agricultores com estas características nos colegiados territoriais. Sem dar voz às expectativas deste segmento que responderá pela ocupação dos principais postos de direção das organizações ou pela chefia dos estabelecimentos agrícolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da população local, como a capacidade de eco das ações em curso perante as gerações mais novas.
Esses contrapontos reforçam a necessidade da transversalidade quando se discute políticas públicas, pois problemas sociais complexos exigem inteligência administrativa e discussões plurais para se atender demandas sociais com características multissetoriais. E ainda é preciso se pensar de forma interseccional, considerando que a formação histórica e cultural dessas comunidades influencia na forma como interpretam e vivem suas dinâmicas sociais, sendo necessário olhar para as políticas públicas de forma a responder setores específicos e suas lutas históricas.
A agricultura familiar foi bastante impactada durante os últimos anos, como se observa, por exemplo, na contínua redução de recursos aplicados no PAA. Houve uma redução de investimento na modalidade Compra com Doação Simultânea (a mais expressiva no Programa) em todas as categorias de fornecedor. Em 2015, por exemplo, o valor aplicado, nesta modalidade foi superior a 240 milhões de reais, no entanto, esse valor foi sendo reduzido durante os anos seguintes, assim, em 2019, foi aplicado pouco mais de 32 milhões de reais.
Outra característica é a distribuição de recursos por gênero, para qual destaca-se a participação feminina, que recebeu mais recursos do Programa nos últimos cinco anos, podendo ser resultado de uma mudança de configuração no campo. Em 2015, a diferença entre o valor investido por gênero era em torno de 10% a mais para o gênero feminino. Em 2019, pode-se afirmar que, 84% do total de recursos investidos, foram fornecidos pelo gênero feminino. Pode-se inferir também que há uma redução na quantidade de homens cadastrados no Programa ou uma substituição dos membros que antes representavam essas famílias junto às cooperativas.
A Participação de mulheres no PAA
Sobre a participação da mulher no campo, Siliprandi e Cintrão (2011) afirmam que “as mulheres produtoras rurais têm dificuldades de se inserir nas atividades de comercialização em função de as suas atribuições de gênero serem voltadas prioritariamente para a vida doméstica e para o espaço privado”. Segundo as autoras, as atividades laborais relacionadas à agricultura familiar são caracterizadas por se imiscuírem à organização da família, com isso, em geral, há tanto uma divisão sexual, como geracional do trabalho. Assim, as atividades desenvolvidas são, além de segregadas entre homens e mulheres, hierarquizadas.
O PAA contribui para que as mulheres tenham uma participação mais ativa na comercialização dos produtos produzidos, isso, além de melhorar a sua renda, mesmo que o recurso auferido seja pouco, contribui para sua autonomia econômica. Sobre isso, deve-se destacar, baseado em Siliprandi e Cintrão (2011), que, em geral, os produtos cultivados por mulheres possuem acesso escasso ao mercado, então, é comum haver práticas de escambo ou disponibilização para vizinhos e parentes. Essas relações viabilizam, inclusive, outras formas de movimentação do mercado local.
Os dados demonstram que, cada vez mais, as mulheres estão assumindo responsabilidades como geradoras de renda, inclusive no meio rural. O trabalho da mulher antes visto apenas como uma extensão de suas atividades rotineiras, ou seja, um prolongamento das atividades do lar, tem se tornado parte de uma luta contínua por reconhecimento e pela necessidade de se considerar questões de gênero nas discussões sobre políticas públicas. Tema ainda mais intensificado quando abordamos também a questão da raça, aqui, cabe destacar as comunidades quilombolas.
Segundo Coradin e Souza (2015), os fornecedores quilombolas acreditam ser positiva sua inserção no PAA, visto que isso lhes possibilitou melhores condições de subsistência, mas é preciso que sejam feitas mudanças nos parâmetros, nos regulamentos e nos procedimentos formais burocráticos requisitados pelo Estado e pelos governos para sua participação no PAA, principalmente, pelos obstáculos encontrados diante de aspectos legais e formais para acesso dos quilombolas a essa política pública.
O desenho de políticas públicas transversais e interseccionais para mundo rural requer uma abordagem interdisciplinar. É importante considerar que as políticas públicas não são elaboradas exclusivamente pelo Estado, cada vez mais percebe-se uma mobilização de diversos atores que se articulam para resolver problemas sociais. A ação social não se limita a universos particulares, ao contrário, ela necessita do outro para acontecer, ou seja, para refletir a necessidade de um grupo social é relevante a compreensão dos seus traços históricos e culturais (RODRIGUES, 2020).
Desse modo é possível reforçar a coordenação horizontal, utilizando estratégias de articulação organizacional, para além das centradas em apenas um ator (seja o Estado ou outro ente), transpondo as linhas de autoridade e promovendo ações compartilhadas, intersetoriais, multidimensionais e interdisciplinares.
Conclusões
O Programa de Aquisição de Alimentos – PAA é um importante programa de combate à fome e à redução das situações de insegurança alimentar e nutricional. Tem potencial para melhorias, mas com isso precisa partir de uma construção coletiva, de forma que as demandas sociais possam ser contempladas.
Cabe ressaltar que as políticas públicas precisam ser revisadas de tempos em tempos dada a dinamicidade dos cenários econômico e social. Outro ponto importante é que, dado os múltiplos atores envolvidos nas práticas sociais, o modelo clássico de condução da administração estatal não comporta mais as necessidades de resposta do público (aqui, entende-se público como o resultado de uma interação social, que se reconhece como público).
As construções coletivas permitem que sejam considerados os aspectos histórico e cultural, por exemplo, as comunidades tradicionais quilombolas são parte da representação de luta e opressão da divisão de mundo pela linha de cor. A mudança no formato da vida social, com mais mulheres como provedoras no meio rural (e não apenas nele), intensifica a importância de se considerar as questões de gênero em políticas públicas.
Referências bibliográficas
ALMEIDA, A. W. B. Os quilombos e as novas etnias. Documentos do ISA, São Paulo, v. 5, p. 11-18, 1998.
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Acesse o Boletim da Agricultura Familiar (Setembro – 2021) através do link: https://www.conab.gov.br/agricultura-familiar/boletim-agricultura-familiar
